TCE-CE aponta atraso, congelamento e falta de critérios nos repasses estaduais a Consórcios de Saúde
Falhas possuem impacto direto no atendimento feito à população nos equipamentos de saúde vinculados aos órgãos, como policlínicas e CEOs
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A gestão compartilhada de serviços de saúde pelo Estado e por municípios é a base dos consórcios públicos de saúde. A cooperação implica em responsabilidades técnicas, operacionais e financeiras para cada um dos entes federados envolvidos no colegiado. Contudo, existem falhas no rateio de recursos para o financiamento destes órgãos de saúde. A conclusão é de relatório do Tribunal de Contas do Ceará (TCE Ceará), feito a partir de fiscalização de consórcios de saúde no exercício financeiro de 2024.
O modelo, usado para gerenciar policlínicas e Centros de Especialidade Odontológicas (CEOs), foi estabelecido no Ceará ainda em 2009, durante o primeiro mandato de Cid Gomes (PSB) como governador e é considerado "exitoso" pelo Tribunal, principalmente na ampliação de serviços de saúde, especialmente especializados.
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O atraso dos repasses de recursos estaduais — e que, por vezes, resulta em atrasos nos repasses federais —, a falta de reajuste nos valores transferidos aos consórcios e a ausência de critérios objetivos para a definição de qual será o montante enviado para cada consórcio e equipamento de saúde são apontados como problemas que afetam a eficácia dos serviços oferecidos por estes órgãos de saúde.
Um dos impactos pode ser justamente o número de consultas abaixo da média prevista, problema que também foi identificado nos quatro Consórcios de Saúde do Ceará que passaram por fiscalização da Corte de Contas.
Foram eles: os consórcios da Microrregião de Crato; da Microrregião de Quixadá; da Microrregião de Sobral; e o Interfederativo do Vale do Curu (Cisvale). Os resultados foram divulgados em julho de 2025, após recomendações e relatório final serem aprovados pelos conselheiros do TCE Ceará.
O PontoPoder destrincha quais os principais achados da fiscalização do TCE Ceará em Consórcios de Saúde do Ceará, passando por contratações, desafios dos consórcios com os recursos públicos e os próximos passos projetados pela Corte para o acompanhamento das ações destes órgãos.
Atrasos nos repasses estaduais
Em entrevista ao PontoPoder, o diretor de Fiscalização de Atos de Gestão I do TCE Ceará, Cristiano Goes, afirmou que uma das principais preocupações trazidas pela fiscalização do Tribunal foram os atrasos nos repasses estaduais para os consórcios de saúde.
"O Estado tem, costumeiramente, encaminhado (os recursos) no mês de abril. Então, fica janeiro, fevereiro e março sem a cobertura, e (o consórcio) acaba tendo dificuldade", pontua. "Eles (os consórcios) se programam para ações de cardiologia, de otorrino, neurologia, exames mais especializados, e eventual atraso no repasse compromete o planejamento".
O financiamento das atividades dos consórcios públicos de saúde no Ceará ocorrem por meio de um contrato de rateio, elaborado anualmente. Nele, se "estabelece a contribuição financeira dos municípios consorciados e do Governo do Estado".
A divisão é feita conforme descrito no infográfico abaixo:
Os repasses, tanto dos municípios como do Governo Estadual, ocorre apenas após a finalização dos trâmites de coleta de assinaturas e da publicação dos contratos de rateios. No caso dos recursos federais, eles são enviados ao Estado e repassados junto com os recursos estaduais.
No caso dos repasses municipais, segundo o TCE Ceará, é solicitado à Secretaria da Fazenda do Ceará (Sefaz) "a retenção dos valores de ICMS devido aos referidos municípios, no montante previsto, e repasse a eles, mensalmente, o valor acordado".
"Entende-se que essa forma de repasse é benéfica aos Consórcios, pois não necessita haver cobrança a cada município consorciado para que efetue o pagamento do rateio devido", pontua o relatório do TCE Ceará.
Quixadá
Apesar de considerada benéfica, essa forma de repasse, por meio da pasta estadual, acabou gerando atraso nos repasses municipais. No Consórcio da Microrregião de Quixadá, os repasses dos municípios, em 2024, aconteceram apenas em março, "sendo feitos os repasses dos valores atrasados (janeiro e fevereiro) nos meses de março e abril do referido ano".
Portanto, o órgão responsável pela gerência da Policlínica Dr. Francisco Carlos Cavalcante Roque e do Centro de Especialidade Odontológica Dr. José Felício Filho precisou funcionar sem novos recursos, já que os repasses estaduais começaram apenas em maio de 2024.
O motivo disso é que a assinatura do contrato de rateio aconteceu apenas em 22 de abril de 2024. "Destaca-se que, nos Contratos de Rateio, os repasses foram acordados para serem realizados em 9 parcelas", detalha o relatório do TCE Ceará. O atraso nos repasses estaduais também foi identificado em 2023, quando foram iniciados apenas no mês de junho.
Crato
Não foi registrado atraso nos repasses municipais, mas tanto em 2024 – ano foco da fiscalização do TCE Ceará — como em 2023, houve atraso nos repasses estaduais. Nos últimos dois anos, os recursos começaram a ser transferidos apenas em maio.
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Sobral
O Consórcio da Microrregião de Sobral também não passou por atrasos nos repasses municipais, mas teve problemas com os estaduais. Em 2024, as transferências começaram apenas em maio — cenário pouco melhor do que em 2023, quando o início foi em junho.
No relatório do TCE Ceará, aponta-se que o déficit financeiro no 1º bimestre de 2024, ou seja, janeiro e fevereiro, foi superior a R$ 612 mil.
Vale do Curu
No caso do CisVale, os repasses estaduais foram iniciados apenas em abril. "No ano de 2023, os repasses do governo do Estado somente tiveram início somente no mês de junho, considerando que os contratos foram assinados no mês de maio", detalha o relatório do TCE Ceará.
O documento também apontou, assim como no caso de Sobral, o déficit financeiro observado no 1º bimestre de 2024. Nesse caso, as obrigações de pagamento superaram em quase R$ 990 mil as receitas do consórcio nos dois primeiros meses do ano.
Consequências do atraso nos repasses
O relatório do TCE Ceará é taxativo ao falar das consequências, para os consórcios, do atraso na chegada dos recursos de responsabilidade do Governo do Ceará — que correspondem a 40% do financiamento dos equipamentos de saúde.
"Nos consórcios analisados, observou-se que os repasses realizados pelo Governo do Estado do Ceará não ocorrem a partir do início do exercício, o que prejudica o desempenho das atividades pelos Consórcios. (...) Desse modo, as consequências desse cenário são graves, tanto no aspecto financeiro quanto na legalidade da atuação do Consórcio", ressalta o TCE Ceará.
O caso é ainda mais sério para os Centros de Especialidades Odontológicas, uma vez que os recursos federais são repassados também pelo Estado. Portanto, quando existe atraso, os CEOs possuem apenas 36% da receita para executar as atividades — valor de responsabilidade dos municípios. No caso de Policlínicas, a responsabilidade dos municípios é de 60% do financiamento do equipamento de saúde.
No relatório, são listadas as possíveis consequências para:
- Dificuldade no planejamento financeiro;
- Interrupção ou redução dos serviço;
- Aumento de endividamento;
- Comprometimento da prestação de contas;
- Impacto na confiança entre municípios consorciados;
- Judicialização;
- Risco de descontinuidade dos consórcios;
- Dificuldade de cumprir as metas previstas no Contrato de Programa.
Ao PontoPoder, a Secretaria da Saúde do Ceará (Sesa) informou que não houve atrasos nos repasses estaduais aos Consórcios de Saúde em 2025.
"Quanto aos exercícios anteriores, eventuais diferenças no início dos pagamentos decorreram não de fato atribuídas ao Governo do Estado, mas do tempo necessário para a assinatura dos contratos de programa, pré-requisito para o repasse de qualquer recurso. Esse procedimento exige a anuência de vários prefeitos, que, em alguns casos, são mais de 20, o que acaba demandando maior tempo para conclusão. Para superar isso, existe uma articulação entre os consórcios e o Estado para que as assinaturas sejam concluídas com mais antecedência, resultando em repasses realizados de forma antecipada."
Metas de consultas descumpridas
O Contrato de Programa citado nas possíveis consequências para atraso nos repasses estaduais é o instrumento jurídico que regula a cooperação entre Estado e municípios nos consórcios públicos de saúde. Nele, são estabelecidas as metas e indicadores de desempenho dos órgãos, como, por exemplo, a quantidade mínima de atendimentos e exames, assim como a meta de avaliação da qualidade dos serviços.
Além disso, os serviços de saúde oferecidos por cada consórcio de saúde também são detalhados na Programação Pactuada Consorcial (PPC). Neste documento, constam a quantidade de procedimentos ofertados a cada município e o valor dos procedimentos de acordo com a Tabela SUS.
O TCE Ceará comparou as metas estabelecidas nos dois documentos com os registros de consultas médicas especializadas no período de janeiro a agosto de 2024, identificando "o descumprimento das metas previstas" para o atendimento, inclusive com a ausência de oferta de alguns serviços para a população.
"Destaca-se que a oferta é mensal, não podendo haver compensação em outra competência", completa o relatório do Tribunal. Os dados de consultas realizadas foram coletados do relatório “Síntese da Produção Ambulatorial”, disponibilizado pela Corac, e do Sistema Integrado de Gestão em Saúde (Siges), que fornece informações para o Boletim de Produção Ambulatorial (BPA) para validação no SIA/SUS.
"Nesse período, relativa às consultas médicas especializadas, em sua grande maioria, foi abaixo da quantidade mínima prevista nos Contratos de Programa", ressalta o relatório do TCE Ceará.
O documento descreve o percentual de atendimentos feitos nas unidades em relação ao que era previsto. Confira abaixo:
O que dizem os Consórcios Públicos?
Consórcio da Microrregião de Crato
O Consórcio da Microrregião de Crato informou que cumpriu as metas do Contrato de Programa. Na sequência, o órgão detalhou a forma como são feitos os agendamentos dos serviços. "As policlínicas são prestadores de serviço, com a ferramenta incorporada pelo Estado, que faz a comunicação prévia do agendamento com 14, 7 e 3 dias através de SMS ou zap para o paciente que teve sua consulta ou exame agendado", disse.
Também falou sobre as formas como o consórcio tem atuado para evitar o absenteísmo nas unidades, ou seja o não comparecimento dos pacientes. Segundo o texto, o consórcio adquiriu "11 novas vans para viabilizar o melhor acolhimento dos pacientes pelo transporte sanitário".
Consórcio da Microrregião de Quixadá
O Consórcio da Microrregião de Quixadá reforçou que ainda não teve acesso ao levantamento do TCE Ceará. O PontoPoder questionou ao TCE Ceará se houve o encaminhamento do relatório e demais documentos aos consórcios, mas não recebeu resposta. Todo o processo pode ser encontrado de forma pública no site do próprio Tribunal, conforme acessado inclusive para a produção desta reportagem.
O órgão também rebateu o fato de que a especialidade de Endocrinologia ter 0% de produção. "Houve sim, a oferta desse serviço, e somente em determinado período específico do exercício ficamos sem a cobertura profissional, situação precedida de processos seletivos públicos para o provimento da vaga, que infelizmente não tiveram candidatos inscritos".
A nota também elenca diversos fatores que podem influenciar na execução das metas previstas em contrato, como:
- Escassez de profissionais em determinadas especialidades no mercado regional, dificultando a reposição imediata;
- Fatores sazonais que afetam a demanda e a oferta
- dos serviços;
- Ajustes pactuados entre os entes consorciados, que podem gerar diferenças entre o previsto no Contrato de Programa e a Programação Pactuada Consorcial (PPC).
Consórcio Interfederativo do Vale do Curu
Ao PontoPoder, o CisVale destacou que o TCE Ceará "considerou dados provenientes de diferentes bases oficiais". "O próprio TCE-CE reconheceu em seu relatório que existem divergências significativas entre essas fontes, sobretudo entre o SIGES, a Corac e o IntegraSUS, o que compromete a confiabilidade de alguns indicadores para acompanhamento e comparação", ressalta.
Assim, o consórcio afirma que a produção, ou seja, a quantidade de atendimentos e serviços realizado é "superior à apontada na consolidação utilizada pelo TCE-CE" e que está organizando os dados de atendimento para "demonstrar à sociedade o real alcance e impacto dos serviços
prestados".
"Além disso, defendemos que a avaliação de desempenho das unidades de saúde leve em conta não apenas os números absolutos, mas também a qualidade do atendimento, a resolutividade dos casos e a adequação das metas contratuais à realidade assistencial e epidemiológica da região", finaliza.
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Quais os motivos do descumprimento, segundo o TCE Ceará?
Ao falar das razões para esse descumprimento das metas, um dos itens citados é justamente a "falta de recursos para manter/cumprir os serviços contratados". Neste caso, os técnicos da Corte de Contas consideraram não apenas o atraso nos repasses, mas também o congelamento dos valores destas transferências.
O TCE Ceará cita exemplos desse "congelamento" nos órgãos de saúde fiscalizados. Por exemplo, no Consórcio de Sobral, "o valor dos repasses está sem reajuste há, pelo menos, 10 anos".
Em 2014, o Governo do Ceará repassou R$ 3.019.982,32 ao consórcio. Uma década depois, o valor subiu 8 centavos, passando para R$ 3.019.982,40.
Se for considerada a inflação, continua o relatório, a partir do IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo), "os valores previstos nos Contratos de Rateio estão defasados em, aproximadamente, 78,27%", cita o documento do Tribunal.
No Consórcio de Vale do Curu, o 'congelamento' acontece desde 2021, conforme apontado pelo TCE Ceará. A partir daquele ano, o valor repassado pelo Governo do Ceará permaneceu sendo R$ 3.019.982,37.
A falta de reajuste nestes valores traz uma série de riscos, segundo o Tribunal. Entre eles:
- Redução na qualidade do atendimento;
- Diminuição do número de atendimentos;
- Desatualização de equipamentos e infraestrutura;
- Sobrecarga da equipe de saúde;
- Aumento da demanda em hospitais maiores;
- Impacto na prevenção e na saúde pública.
Indagada sobre a atualização dos valores, a Secretaria de Saúde do Ceará informou apenas que "existe em andamento estudo econômico para esse fim, o que deverá ser apresentado para avaliação e pactuação no âmbito dos consórcios nos próximos anos".
Ausência de critérios objetivos
O TCE Ceará também apontou "diferença no valor do repasse estadual" em diferentes consórcios. Para comparação, ele usou inclusive os valores recebidos por consórcios que não chegaram a receber a fiscalização presencial para o levantamento.
O exemplo dado compara o valor recebido pelo Consórcio da Microrregião de Canindé — que possui apenas Policlínica tipo I, "ou seja, não oferece certos tipos de serviço, dentre eles o de tomografia computadorizada, possuindo estrutura menor" — com o recebido pelo Consórcio da Microrregião do Crato, de Quixadá, de Sobral e do Cisvale.
Segundo o relatório, os valores foram:
- Canindé: R$ 4.398.980,04
- Sobral: R$ 3.019.982,40
- Crato: R$ 3.019.982,40
- Quixadá: R$ 3.019.982,40
- Cisvale: R$ 3.019.982,37
A diferença entre o valor recebido pelo Consórcio de Canindé e os demais é de cerca de 45,6%, informa o relatório "Salienta-se que as Policlínicas desses Consórcios são do tipo II, enquanto que a Policlínica de Canindé é do tipo I", prossegue o texto, que ressalta ainda que, no caso do Crato, o consórcio gerencia duas policlínicas.
Além da quantidade e complexidade dos serviços oferecidos, o relatório pontua ainda a diferença na quantidade de consultas realizadas. No total, são 500 consultas a mais realizadas mensalmente por Sobral.
"Essa diferença superior, nos serviços previstos para a Policlínica de Sobral, não condiz com o custeio realizado pelos entes consorciados (Estado e municípios), quando comparado ao da Policlínica de Canindé", acrescenta.
Sobre as diferenças entre os repasses, o Governo do Ceará informou que decorre de fatores como: "tipologia, que é a capacidade das unidades; dados populacionais; arrecadação do ICMS municipal, cujo repasse é limitado a 10%, cabendo ao Estado a complementação, e data de inauguração das policlínicas".
A gestão estadual informou que os valores destinados as policlínicas são de:
- Unidade Tipo I: R$ 545 mil
- Unidade Tipo II: R$ 624 mil mensais
"O modelo é interfederativo e resulta da pactuação e da colaboração financeira não só do Estado como também dos municípios integrantes. Por conta disso, qualquer aumento ou alteração na metodologia de repasse depende da concordância de todas as esferas de governo pactuantes, o que se dá a partir de uma análise criteriosa, responsável e individualizada da capacidade financeira de cada um".
Não comparecimento de pacientes
Outro problema são as altas taxas de absenteísmo, quando o paciente não comparece a consulta, exame ou procedimento agendado sem desmarcar previamente.
"Tem que ter ali uma lista de espera para que imediatamente, ao ver que o paciente não compareceu, acionar alguém que esteja na fila para que possa substituir aquele paciente naquela data, para não perder, porque é uma carência", pontua Cristiano Goes.
Recomendações do TCE Ceará
Ao finalizar o relatório sobre os consórcios de saúde, o TCE Ceará faz uma série de recomendações tanto para os colegiados como para a Secretaria de Saúde do Ceará. Existem também apontamentos para aprimorar mecanismos de fiscalização da própria Corte de Contas.
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O levantamento realizado pelo Tribunal tem servido como uma das bases para o Grupo de Trabalho sobre consórcios públicos do Ministério Público do Ceará, que também reúne os órgãos de saúde e o Governo do Ceará.
"O relatório é extenso, traz muitas questões", destaca Goes, que pontua que o documento é também uma "oportunidade de melhoria" para o modelo de cooperação para gestão da saúde.
"A gente vai dar um tempo para que ele seja diferido pelas administrações municipais, para que essas questões sejam avaliadas, implementadas", diz. "É um serviço realmente muito efetivo, muito bom, que precisa ser aprimorado"
