Problemas com emendas parlamentares só serão solucionados com fim da polarização, diz pesquisador
O PontoPoder entrevista Rafael Barros Barbosa, professor de Economia Aplicada da UFC e pesquisador do FGV IBRE.
Nas emendas parlamentares, "o desenho é o problema", pontua Rafael Barros Barbosa, professor de Economia Aplicada da Universidade Federal do Ceará (UFC) e pesquisador da Fundação Getúlio Vargas - Instituto Brasileiro de Economia (FGV IBRE). Ele explica que a forma como foram construídas e aprovadas, em 2015, é prejudicial em diferentes eixos.
O primeiro deles é a falta de transparência no uso dos recursos públicos. Não apenas a dificuldade de saber para onde o dinheiro está indo, como também se essa verba foi devidamente aplicada. "Facilitou muito para quem não queira utilizar de maneira legal, queira praticar uma corrupção, porque facilitou o uso desse recurso sem nenhum controle", diz.
Os efeitos disso já são sentidos. A suspeita de irregularidades no uso de recursos públicos das emendas parlamentares – que, em 2026, vão equivaler a R$ 61 bilhões do orçamento federal — tem suscitado um número cada vez maior de operações da Polícia Federal, auditorias da Controladoria Geral da União (CGU), além de decisões do Supremo Tribunal Federal (STF).
Contudo, também existem problemas mesmo quando as emendas parlamentares são usadas dentro da legalidade. O primeiro deles é a pulverização e fragmentação na aplicação do orçamento federal. "Ao invés do dinheiro ser destinado para uma coisa ou para poucas coisas, ele agora é destinado para várias, infinitas coisas", afirma Barbosa.
"A gente perdeu eficiência na gestão de políticas públicas e reduziu a importância do governo federal na determinação de para onde vão os recursos públicos", acrescenta ele, que reforça que isso cria dificuldade na criação de programas federais de alcance nacional.
A isso soma-se o fato de que o modelo de emendas parlamentares incentiva um objetivo eleitoreiro dos parlamentares. "Quando ele entrega esse recurso é porque ele está mais olhando para finalidade eleitoral, e olhar para finalidade eleitoral é um problema, porque você olha no curto prazo, você não olha no longo prazo", completa.
Rafael Barros Barbosa não considera que deva haver um retorno para o formato anterior às emendas impositivas, quando o parlamentar dependia das articulações com o governo federal para decidir a destinação de qualquer fatia do orçamento federal. Contudo, é preciso mudar o funcionamento deste mecanismo.
Isso inclui mais responsabilização dos parlamentares sobre a aplicação das emendas, uma limitação do volume de recursos públicos destinados a esse modelo e uma maior participação do governo federal nessas decisões. Ainda assim, para ele, qualquer mudança só virá "se a gente finalizar essa polarização" no cenário político-eleitoral.
"Talvez só mesmo com a finalização dessa polarização ou ao ter algum governo que consiga uma maioria, talvez se consiga mitigar isso. Mas não vejo isso acontecendo nos próximos anos, nas próximas eleições. Talvez o ambiente permaneça ainda polarizado durante muito tempo".
Leia a entrevista completa com Rafael Barros Barbosa:
No dia em que foram aprovadas as emendas impositivas, em 2015, os parlamentares diziam que estava “enterrada” a prática de fazerem parlamentares de “pedintes” ou “submissos” ao Executivo. Agora, 11 anos depois, quais consequências desse controle cada vez maior do Legislativo no orçamento federal?
A gente saiu, em 2015, de um cenário onde os deputados e os parlamentares dependiam de aprovação do orçamento por parte do governo federal para um cenário totalmente oposto, onde o governo federal depende (do Legislativo). Não totalmente, mas em grande parte, especialmente da parte do orçamento que a gente chama de discricionário, que é aquela que o governo pode direcionar para onde ele acha mais interessante fazer (investimentos).
Essa dependência virou o jogo. Quando a gente compara os dois cenários, a gente enxerga que, antes, tinha realmente uma dependência muito grande, os parlamentares precisavam, dependiam muito dos ministros e da relação com o governo e, de certa forma, ficavam até um pouco reféns desse relacionamento. Mas, em compensação, as políticas que eram realizadas eram muito mais políticas no âmbito mais geral, nacional.
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Então, tinha políticas como Bolsa Família.... E ainda tem hoje essas políticas que permanecem, mas a criação de novas políticas se tornou um pouco mais difícil. Então, uma política, por exemplo, como o Pé de Meia, que é uma política ao nível nacional, sem levar em consideração especificidades, acaba sendo mais difícil de ter orçamento para ser colocado. O próprio Pé de Meia tem inúmeros relatos das dificuldades que o governo vem enfrentando para poder colocar (recursos).
Então, no cenário que a gente enxerga hoje, é um pouco diferente. Tem hoje um mecanismo que permite que os parlamentares consigam realizar políticas olhando mais para o lado mais próximo, local, da população, que é uma coisa importante. Só que, por outro lado, essas políticas ficaram muito fragmentadas. Fragmentadas no sentido de não ter uma grande política para enfrentar os macros problemas do Brasil, mas sim inúmeros direcionamentos de recursos para pequenas políticas ou pequenas ações.
E para piorar a situação, ainda para este lado, além de ter uma fragmentação nas políticas que estão sendo realizadas, acho que dada a estrutura que a gente tem no Brasil, especialmente eleitoral, acaba fazendo com que esse recurso não necessariamente vá ser utilizado da maneira mais eficiente.
Então, olhando do passado para o futuro, a gente perdeu eficiência na gestão de políticas públicas e reduziu a importância do governo federal na determinação de para onde vão os recursos públicos.
A pulverização e a falta de critério para definição das emendas dificultam a coordenação de políticas públicas nacionais. O senhor inclusive falou agora que afeta a eficiência do gasto público e citou o Pé de Meia. O senhor pode se aprofundar em exemplos de como essa pulverização e essa falta de critérios afetam a eficiência do gasto público?
No Brasil, a gente tem um sistema eleitoral que privilegia muito o papel do parlamentar. Então, não tem uma agenda muito clara entre os partidos... Tem claramente partidos que estão muito à extrema direita, tem partidos que estão muito à extrema esquerda, mas quando vai começando a ir ali é para o meio, para o centro, e que engloba talvez mais de 90% dos partidos políticos, é difícil definir o que é uma pauta ideológica.
Só para citar exemplos, sem nenhum critério de mérito, mas teve o governo Bolsonaro, que teoricamente era um governo de direita, mas que apostou aprofundando uma política teoricamente de esquerda, que era o Bolsa Família. Aprofundando em termos de aumento do repasse. Essa dificuldade de definir a agenda faz com que os parlamentares precisem ser donos dos mandatos.
Então, tem um incentivo muito grande para que esses parlamentares, com esses recursos em mãos, ao invés de pensar em uma agenda mesmo que ideológica ou nacional ou alguma coisa que combinasse esses recursos, eles são incentivados, e é um incentivo natural, das regras do jogo, a usar isso para finalidades eleitorais.
Para pegar um exemplo mais concreto disso, vamos pegar um município qualquer que está precisando de mais professores. Se esse dinheiro estivesse, talvez, com o governo federal, dado que o governo poderia juntar esses recursos, ele poderia direcionar isso a um programa específico para atender ou contratar mais professores. (...)
Só que, para finalidade eleitoral, o parlamentar que tem esse recurso, pode destinar para outra coisa que beneficie a parte do eleitorado que vota nele. Então, o parlamentar ao invés de aumentar a quantidade de professores ou destinar esse recurso para aumentar a quantidade de professores, ele pode destinar isso para construir uma estrada que vai atender ao eleitorado dele. Então, esse é um exemplo onde surge esse tipo de ineficiência.
O incentivo que é dado de maneira eleitoral é tão forte que o parlamentar não tem como aglutinar isso em torno de uma pauta específica para melhorar um determinado município. E, muitas vezes, quando ele entrega esse recurso é porque ele está mais olhando para finalidade eleitoral e olhar para finalidade eleitoral é um problema, porque você olha no curto prazo, você não olha no longo prazo.
A educação, por exemplo, é um claro exemplo disso, porque o efeito da educação demora muito para acontecer em termos eleitorais. Se afeta um aluno que hoje está com 13 anos, ele só vai votar cinco anos depois. Esse tipo de política acaba sendo deixado de lado em detrimento de políticas mais emergenciais ou que geram retorno mais rápido e mais visíveis também, ou seja, que as pessoas consigam identificar que foi feita alguma coisa.
É dado um grande destaque, como não poderia deixar de ser, quando há casos de investigações de desvio desses recursos das emendas parlamentares, até para uso para compra de votos. Mas na verdade, pela sua fala, esse não é o único problema causado por essas emendas impositivas. Existem outros que são do formato da própria emenda, mesmo quando ela é repassada dentro da legislação?
As emendas parlamentares, do jeito que foram desenhadas inicialmente, fizeram duas coisas que prejudicam muito o uso efetivo desses recursos. Por um lado, teve uma ampliação, uma pulverização dos projetos e fragmentação, em um ambiente onde os parlamentares são fortemente incentivados a investir ou alocar recursos para coisas eleitorais. Esse é o primeiro problema, é um problema mais estrutural.
Por outro lado, tem o problema de que as emendas parlamentares, no seu início e ainda hoje, são muito difíceis de acompanhar, não só a transparência, do para onde o recurso está indo, mas se aquele recurso realmente foi implementado em alguma coisa.
As barreiras que antes tinha para controle desse gasto, não tem mais, é difícil fiscalizar. Então, aconteciam situações onde um parlamentar mandava (recursos) para um município em que nem se sabia no que foi implementado esse dinheiro, em que foi empregado esse dinheiro. Hoje, a gente conseguiu mitigar um pouco isso, apesar da gente ainda ter sérios problemas em tentar controlar para onde vão esses recursos e saber se eles estão sendo efetivos.
O problema das emendas é que, ao mesmo tempo, elas permitiram que o gasto fosse fragmentado e pulverizado, tendo o controle pessoas que têm uma visão muito mais de interesses eleitorais imediatos e, por outro lado, facilitaram muito para quem não queira utilizar de maneira legal, queira praticar uma corrupção, porque facilitou o uso desse recurso sem nenhum controle. Então, tem dois problemas que surgem com as emendas parlamentares.
Podemos inclusive citar alguns exemplos no Ceará. Temos casos de parlamentares que enviaram grandes quantias para cidades governadas por aliados ou mesmo por familiares; investigação sobre emenda de comissão que não tem autoria estabelecida, mas que foi para base eleitoral de determinado parlamentar e que as obras nunca foram realizadas; e até o caso de suspeita de um esquema de compra de votos com recursos de emendas. O próprio desenho da emenda parlamentar facilita esquemas de corrupção e de irregularidades?
Isso. E tem situações mais esdrúxulas ainda: um parlamentar de um estado enviar recursos para outro estado. Isso não faz o menor sentido, e ainda acontece hoje. E tudo isso acontece porque, ao pulverizar, ou seja, fazer com que, ao invés do dinheiro ser destinado para uma coisa ou para poucas coisas, ele agora é destinado para várias, infinitas coisas, e fragmenta o número de políticas.
Para entender se uma política está funcionando, tem que minimamente entender aquela política. Então, quando se fragmenta as políticas, acaba se tendo mais dificuldade de buscar (onde foram aplicados os recursos). Isso tudo facilita para quem quer realizar práticas de corrupção.
Dificulta muito para um órgão como a CGU (Controladoria Geral da União) acompanhar para onde o dinheiro está indo e se esse dinheiro está realmente sendo empregado. A CGU, antes, cuidava disso e fazia isso tanto das contas do governo federal como também de algumas políticas locais. Mas, para ter ideia de como era difícil, na época, o programa da CGU que fazia isso, investigava no máximo, por ano, por sorteio, até 100 municípios.
Hoje, tem milhares de projetos destinados para milhares de municípios, aí (a CGU) não consegue acompanhar. É difícil acompanhar. Hoje, o máximo que a gente consegue e, (segundo) as últimas notícias que a gente tem, ainda com bastante restrição, é saber para onde o dinheiro está indo. Mas isso não significa que o dinheiro foi bem empregado.
Podem ter casos, como você citou, de recursos que podem ter ido para o município e ter sido usado para comprar votos ou pode ter ido para o município e ter sido usado para favorecer a família de um determinado político... E a gente não consegue saber se isso está funcionando de fato, se está gerando políticas públicas adequadas.
Muitas vezes, a população sequer sabe que determinada obra de asfalto ou de construção de escola, por exemplo, está sendo financiada por uma emenda de deputado federal ou de senador. Esse fato do parlamentar não ser responsabilizado pelo sucesso ou pelo fracasso dessas iniciativas financiadas por emendas cria algum tipo de incentivo dentro do sistema político?
Sim. E o que a gente observa é que quando o parlamentar direciona isso e quer capitular esse recurso que foi direcionado para finalidades eleitorais, a gente observa que, por parte do parlamentar, ele faz divulgação disso. Então, acompanhando os parlamentares, se vê que eles fazem (o discurso): "Trouxe esse dinheiro aqui para esse município e está aqui, eu que fiz". Mas é muito difícil saber se isso é verdade. A gente não tem como saber.
Às vezes, o político pode falar que fez alguma coisa e de fato não ter contribuído com nada. A pior situação é justamente essa que você citou. A gente está realizando um monte de iniciativas que estão consumindo 24% do orçamento discricionário do governo federal e a gente não sabe se isso funciona. Esse que é o grande problema.
E mais ainda, existe um princípio na administração pública que a gente chama de accountability, que é: se eu sou um gestor e eu fiz uma determinada ação, eu devo ser responsabilizado por aquela ação. Até para finalidade de melhorar. Não é a ideia de punir, mas melhorar. Só que aqui (nas emendas parlamentares) não existe accountability.
Se o parlamentar constrói uma obra, uma pista ou investe o dinheiro numa escola, a gente não sabe o resultado disso. Depois que passa esse investimento, acabou. O parlamentar pode ficar desconectado dessa obra sem saber o resultado. Se funcionou, se não funcionou, se serviu para alguma coisa ou não serviu. Então, é realmente um mecanismo muito ruim de funcionamento, de repartição de recursos públicos na sociedade.
Da parte dos deputados federais e dos senadores, eles costumam argumentar que eles estão perto das comunidades, das cidades, das bases e que enxergam demandas que o governo federal não consegue enxergar. Esse discurso se sustenta na prática, na sua avaliação?
Teoricamente, ele se sustenta, e é importante que a gente não retorne à situação anterior de total domínio do orçamento por parte do governo federal. Teoricamente, ele se sustenta porque, assim, de fato, os representantes parlamentares são as pessoas que estão mais ligadas à comunidade.
Então, existem muitas situações em que determinados tipos de políticas, no âmbito do governo federal, são tomadas, sem levar em consideração os estados nordestinos. Tem, por exemplo, uma política como a de refinanciamento da dívida pública, que foi tomada pelo governo federal, que trouxe para si a boa parte das dívidas públicas estaduais, feita para quatro estados da região Sul e Sudeste. Não importa se nós aqui, do Nordeste, estamos cuidando bem das nossas contas. O que importa é que foi atendido Sul e Sudeste.
Então, desse ponto de vista, sim. O problema não é nem esse discurso (dos parlamentares), o problema é o desenho. O desenho sim compromete bastante. E volta a situação: está entregando recursos para parlamentares que têm interesse e são incentivados a investir esse recurso em finalidades puramente eleitorais, se esquecendo de criar políticas públicas do ponto de vista mais amplo.
Voltando ao que você colocou, do ponto de vista teórico, faz todo sentido. Do ponto de vista prático, do que está acontecendo, não é o que a gente observa. O que a gente observa é que, muitas vezes, esses recursos são destinados para finalidades eleitorais e, se são, pelo menos eles não estão sendo destinados para práticas de corrupção.
Existem exemplos em outros países do mundo de instrumentos semelhantes às emendas impositivas brasileiras que possam ajudar a criar estratégias para fiscalização ou mesmo para alterar o desenho de como as emendas funcionam no Brasil?
Existem algumas práticas mundiais, mas não do jeito que tem aqui, no Brasil. A gente não tem nenhum lugar do mundo em que o orçamento decidido pelo Legislativo é impositivo para o governo, sem nenhuma participação do governo e de um volume tão grande.
O que a gente observa, em alguns países, é que os parlamentares podem interferir no orçamento e eles têm esse papel de interferir no orçamento, decidindo recursos para serem destinados para determinadas causas, que o governo federal talvez não tivesse interesse inicial. No entanto, essa possibilidade de fazer isso é muito mais acordada entre os parlamentares do que necessariamente uma iniciativa puramente individual.
E, para além disso, o que a gente observa é que, quando se faz uma alteração no orçamento do governo federal, é necessário indicar de onde esse recurso sairá. Ou seja, não é que os parlamentares têm um recurso para gastar da maneira que eles acharem que é melhor.
Se (o parlamentar) quer modificar esse gasto do governo federal para alguma coisa, olhando mais para as suas localidades, primeiro, tem que ter um acordo entre os legisladores, entre os parlamentares e, segundo, se colocar esse recurso para isso aqui, tem que explicar onde o governo vai deixar de gastar.
Esse desenho talvez se aproxime um pouco mais do que a gente considera mais adequado, porque, ao mesmo tempo, obriga que seja pensada uma troca entre gastar em um determinada política ou gastar em outra política, sem tirar o poder dos parlamentares de interferir naquilo que o governo acredita que seja relevante.
Então, assim, os parlamentares poderiam interferir nesse gasto, desde que isso fosse uma coisa conjunta e desde que indicasse de onde iriam retirar esse dinheiro. Esse talvez seja o melhor desenho que a gente tenha das práticas internacionais e é muito comum isso em países como Estados Unidos como a Alemanha, entre outros.
Quando as emendas parlamentares surgiram, em 2015, havia uma enorme tensão entre o Congresso Nacional e a então presidente Dilma Rousseff e existia uma polarização no cenário político-eleitoral. De lá pra cá, isso só se agravou. É possível pensar uma solução para os problemas em torno das emendas parlamentares e que consiga ser aplicado nesse momento político?
Só se a gente finalizar essa polarização, para o que não há uma perspectiva muito grande de acontecer. Esse processo se agravou em termos absolutos, mas ele passou por algumas variações. A gente teve ali uma enorme polarização no período da Dilma e não só a polarização, mas uma questão de fragilidade institucional do Governo Dilma, que possibilitou a criação dessas emendas positivas.
Depois disso, a gente tem até um pequeno momento de unidade, de cooperação e muitas coisas aconteceram no governo do Michel Temer. No (Governo) Bolsonaro, as coisas voltam a ficar mais polarizadas, mas tem momentos em que tem uma polarização muito grande, momentos em que há certos acordos, mas nunca numa direção de acabar com as emendas parlamentares.
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O governo Lula continua nesse processo, embora deva se reconhecer que ele tem tentado fazer políticas mais próximas dos parlamentares, mas sem sucesso, porque esse ambiente polarizado, do jeito que está, faz com que cada um esteja buscando agora o seu e não há consenso, não há conversa.
A única maneira que a gente teria de reverter esse quadro é se ascendesse ao poder algum governo que tivesse também maioria no Senado e na Câmara com orientação política bastante coordenada. Aí sim, conseguiria isso, porque essas emendas parlamentares foram aprovadas como PEC, modificação da Constituição. Para se reverter isso, tem que ser feito dessa maneira, o que exige um quórum gigantesco.
Talvez só mesmo com a finalização dessa polarização ou ao ter algum governo que consiga uma maioria, talvez se consiga mitigar isso. Mas não vejo isso acontecendo nos próximos anos, nas próximas eleições. Talvez o ambiente permaneça ainda polarizado durante muito tempo
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