Plano Diretor de Fortaleza: o que ficou velho na legislação da cidade em 10 anos

Fortaleza entra em 2023 sem um novo Plano Diretor desde 2009. As diretrizes da política urbana da cidade deveriam ser atualizadas em 2019, mas o andamento foi barrado à época e retomado no ano passado. De lá para cá, a capital cearense acumulou mais demandas, somadas às observadas já na década anterior.

Os fóruns populares, realizados em 39 territórios da cidade, começaram a funcionar no fim de janeiro. Esta é apenas uma etapa da construção de toda a peça que, quando elaborada pelos moradores, ainda vai ser enviada ao prefeito José Sarto (PDT) e, em seguida, para a Câmara Municipal.

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Depois de receber o aval dos vereadores, o gestor pode oficializar as mudanças e encaminhar os demais procedimentos administrativos para a execução do planejamento. Até que todo esse trâmite seja finalizado, Fortaleza terá mais um ano de espera. 

Crescimento acelerado

Nos mais de 10 anos desde o último Plano, Fortaleza passou por importantes mudanças, acentuando diferenças e dificuldades em habitar, trabalhar, circular, usufruir do tempo livre, entre outros temas.

Além de se manter como uma das capitais mais populosas do País, com crescimento populacional de 6% nesse ínterim, a cidade passou por uma mudança na divisão administrativa, foi sede de um mega-evento, viu o crescimento de facções criminosas e foi um dos centros da pandemia da Covid-19 no Brasil.

O Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) mostrou uma população de 2.452.185 pessoas, que cresceu para 2.596.157 em 2022 (segundo a prévia do Censo seguinte, que está em processo de consolidação). 

Os fortalezenses observaram, ainda, uma nova divisão na cidade em 2021: o número de regionais saiu de sete para 12. Cerca de cinco anos antes, viveu a consolidação e fortalecimento de organizações criminosas na capital cearense – que se espalharam, ainda pelo interior –, impondo diversos desafios, como a territorialização do crime nos bairros.

Também sediou um mega-evento, a Copa de 2014, que acelerou o progresso urbano na mesma medida em que escancarou problemas sociais.

Por esses e outros motivos, a revisão se faz necessária, mas precisa de diagnóstico especializado. O professor do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Ceará (UFC), José Sales, defende que, antes do início dos fóruns populares, a Prefeitura devia ter encomendado um estudo urbanístico específico para este momento sobre a cidade.

O diagnóstico foi uma das etapas que existiram para o desenvolvimento do Plano de 2009. Os estudos, dos quais Sales participou, iniciaram cerca de seis anos antes.

A partir das informações coletadas, a população poderia visualizar melhor suas demandas para ajudar a construir de forma mais eficiente o novo Plano Diretor. “É que nem numa consulta médica. Antes que o profissional te diagnostique, ele vai pedir uma bateria de exames. Tudo vem a partir de um diagnóstico. Isso faz parte da dinâmica que está expressa no Estatuto da Cidade em 2001”, explicou. 

A titular da Coordenadoria Especial de Programas Integrados (COPIFor), Manuela Nogueira, informa, contudo, que a Prefeitura já trabalha com um estudo do gênero para a construção do novo Plano. Trata-se de diagnóstico feito em 2016, apenas três anos antes do prazo de revisão da carta urbanística, no âmbito do projeto Fortaleza 2040.

Além disso, ressalta que uma nova etapa da revisão do documento, a ser iniciada em abril, vai montar um novo diagnóstico, desta vez com mais participação popular. 

Pandemia

Talvez o principal acontecimento da última década em Fortaleza, no Brasil e no mundo, a pandemia da Covid-19 também expôs a necessidade de uma política urbana alinhada aos princípios de justiça social.

A crise sanitária impôs medidas severas de isolamento social, entre 2020 e 2021 – e com flexibilização mais ampla em 2022 –, enquanto trabalhadores de serviços essenciais não tiveram outra escolha a não ser deixar as suas casas para cumprir suas atividades profissionais. 

A necessidade, contudo, não acompanhou o cuidado por parte do Poder Público: terminais de ônibus se tornaram pontos de transmissão da doença para moradores das periferias, que precisavam se deslocar pelo transporte público. Não à toa, também, os trabalhadores deste setor foram alguns dos mais afetados pela Covid-19.

Nos dois primeiros anos de pandemia, a frota de ônibus foi reduzida, já que o volume de passageiros também seguiu essa tendência. Os veículos com ar-condicionado tiveram que suspender o mecanismo de refrigeração para dar lugar à ventilação natural, mais indicada para a diminuição da transmissão viral. 

Além disso, o volume de moradias precárias na capital cearense impediu a população de manter um isolamento social adequado. Essas e outras questões relativas à crise sanitária unem-se a demandas antigas da Capital, como mostram os ouvidos pelo Diário do Nordeste.

Mobilidade urbana

Apenas do enfraquecimento da crise sanitária e abertura completa das atividades econômicas, fazendo com que o volume de passageiros crescesse, os ônibus ainda não contam com ar-condicionado, que oferece conforto térmico em uma cidade de temperaturas altas. 

Apesar da alta demanda, não há previsão de quando os ônibus voltarão a ser equipados com os climatizadores. O Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Ceará (Sindiônibus) informa que está em processo de revisão do equilíbrio financeiro dos contratos das concessionárias urbanas.

Aliado a isso, os veículos constantemente apresentam problemas de estrutura, impedindo passageiros de abrir as janelas emperradas, por exemplo. Os engarrafamentos registrados em horário de pico em Fortaleza acentuam as dificuldades na mobilidade, seja privada ou pública.

“Existe um esgotamento do ônibus tradicional que utilizamos. São veículos de concessão antiga, desconfortáveis, têm que ser requalificados. Podiam fazer ônibus mais largos, de suspensão mais baixa (para garantir o acesso de crianças e idosos, por exemplo) e de melhor tecnologia. Os ônibus daqui são adaptações de carrocerias de caminhões”, exemplifica Sales.

O novo Plano poderia, também, prever um aumento na capacidade – e estrutura – da frota. O professor cita os ônibus duplos, que Fortaleza poderia adotar para transportar cerca de 100 passageiros por vez confortavelmente.

Todas essas questões são trabalhadas em grupo de trabalho criado em janeiro por Sarto com o objetivo de propor melhorias ao transporte público de Fortaleza. É o que aponta Manuela Nogueira. A equipe realiza, ainda, estudos sobre a viabilidade do passe livre estudantil e as fontes alternativas de financiamento do transporte público. 

A chefe da COPIFor reconhece as mudanças causadas pela pandemia no transporte público e aponta outros fatores. “Os aplicativos (de transporte) estão muito mais fortes hoje [...], além da mudança de hábito do fortalezense com toda a infraestrutura urbana que foi deixada de legado para a cidade, como as ciclofaixas, as bicicletas compartilhadas, o próprio VLT. Tudo isso trouxe essa mudança”, explicou. 

Também aponta como esforços da Prefeitura a busca de subsídios para evitar o aumento da passagem de ônibus e as políticas que possibilitam a redução anual das mortes no trânsito.

Turismo

Fortaleza tem um grande potencial turístico, devido à sua localização geográfica e potencial cultural. Esses temas tiveram espaço no Plano Diretor de 2009, que indicou ações estratégicas para a expansão dos setores.

Um dos objetivos apontado no documento era desenvolver um turismo que sobrevivesse além da sazonalidade, ou seja, que pudesse atrair viajantes durante todo o ano. Por ser uma cidade litorânea, o maior atrativo está na orla da Capital. Essa região, contudo, é melhor aproveitada no segundo semestre do ano com o fim da quadra chuvosa. 

Com os primeiros seis meses de chuva não só em Fortaleza, mas em todo o Estado, a Prefeitura deve desenvolver mecanismos para manter o turismo local atrativo. Contudo, os pólos apontados no planejamento de 2009 contemplam, em grande parte, a região de praia, representada explicitamente por Barra do Ceará, Praia de Iracema, Beira Mar, Morro de Santa Teresinha e Praia do Futuro.

As unidades de conservação, a Lagoa Redonda e o Centro, outros focos de turismo apontados no Plano em vigência, ainda aproveitam a região de praia, já que estão nas adjacências da orla. No primeiro caso, por exemplo, há as Dunas de Sabiaguaba, que ficam no limite do município, dividindo um espaço de mar com o mangue.

Messejana, Grande Parangaba e Benfica também entram na listagem do Plano de 2009. Todas essas seriam as áreas que teriam prioridades dos investimentos de infraestrutura turística em Fortaleza.

Mesmo assim, o professor da UFC nota um maior volume de investimentos do na faixa leste de Fortaleza. A Barra do Ceará, por exemplo, recentemente recebeu uma requalificação na faixa do Beira-Rio, o que incentiva o turismo e desenvolvimento econômico, aponta Manuela.

Apesar disso, Sales vê um abandono nesta e em outras regiões. “Para se ter ideia, o mangue do rio Ceará é cerca de 2,5 vezes maior que o mangue do rio Cocó, com quase 4 mil hectares. [...] Tem também o rio Maranguapinho, que não entrou nessa rota de turismo e requalificação (como aconteceu com a Beira-Mar)”, avaliou.

Para ele, por outro lado, agora a sazonalidade do turismo fortalezense – a sua centralização – começa a se dissipar. O motivo é o investimento em equipamentos culturais e de convivência, como a inauguração da Estação das Artes e do Museu da Imagem e do Som (ambos equipamentos estaduais) e a reforma do Parque da Criança e da Praça José de Alencar, entre outros.

Esse tópico deve ser aprofundado na revisão a fim de estabelecer novas diretrizes e estratégias de fortalecimento do setor. A exemplo de Recife, observa Sales, Fortaleza poderia se tornar um pólo turístico em diversos atrativos: praia, Carnaval, regional (como Caruaru, nas festas juninas), além do cultural.

Manuela afirma que a capital cearense caminha nesse sentido, a exemplo da realização de eventos esportivos de grande porte, como o Ironman. “O turismo é uma das maiores molas propulsoras que temos na nossa cidade para o desenvolvimento e diminuição da desigualdade social [...] A cadeira abriga tanto a pessoa que tem menos qualificação como a com maior qualificação”, afirma.

A requalificação de faixas no Serviluz, na Lagoa da Parangaba e na Lagoa da Messejana, que foi iniciada recentemente, também mostram isso, diz Manuela Nogueira. Atualmente, informa, a cidade conta com um orçamento de mais de R$ 10 milhões para sua divulgação como rota de turismo internacional. 

Meio ambiente

A área ambiental tem um largo espaço no Plano de 2009 e deve ganhar atenção especial na revisão das diretrizes urbanas. O tema é muito urgente, já que “a cada ano que passa, a  cidade é abolida, as dimensões ambientais se reduzem”, diz o professor da UFC.

Para Camila Cabral, membro do Instituto Verdeluz, entidade que compõe o Núcleo Gestor, a flexibilização descriteriosa das diretrizes ambientais em Fortaleza dão a dimensão do problema. Na legislação, existem os instrumentos de outorga, em que é possível que proprietários de imóveis utilizem e alterem algum tipo de parâmetro urbanístico.   

Esse dispositivo deve ser usado em benefício da cidade, ou seja, o dinheiro arrecadado deve voltar em investimentos para a população. Mas Camila vê esse mecanismo, hoje, com caráter meramente arrecadatório, sem preocupação com a proteção de áreas ambientais.

Foi por meio de instrumentos como esses, inclusive, que a empresa Diagonal Engenharia conseguiu licença para construir um prédio de alto padrão 93,38 metros maior que o limite para a área, de 72 metros.

A Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente (Seuma) emitiu a Licença para Autorização Ambiental para Supressão/Transplantio Vegetal e o Termo de Aprovação do plano de gerenciamento de resíduos.  

“O que acontece é que, normalmente, essas legislações aparecem no Plano, mas precisam de uma regulação, e o problema está aí. Como o instrumento não é autoaplicável, a Prefeitura acaba regulamentando de uma forma que pode desconfigurar a forma de utilização desse instrumento urbanístico, como aconteceu com Fortaleza”, explicou. 

Além disso, Fortaleza tem um desnível no que diz respeito não só ao meio ambiente, como ao urbanismo como um todo: o projeto Fortaleza 2040, lançado pela gestão Roberto Cláudio (PDT) e continuada por José Sarto (PDT), tem diversos pontos em dissonância com o Plano Diretor de 2009. Ela observa que as próprias estruturas das duas peças, inclusive, são diferentes. 

“O plano diretor tem o objetivo de ser um instrumento de ordenamento urbano, então ele vai ter um viés de olhar para o urbano e o meio ambiente. Então questões como cultura e educação, por mais que estejam inseridas dentro da cidade, não competem especificamente ao Plano Diretor. No caso do Fortaleza 2040, o leque de estratégias é muito grande porque é um plano de governo”, apontou. 

As incompatibilidades entre as duas peças devem-se às mudanças robustas que aconteceram na capital cearense entre 2009 e 2016. "Agora, o que nós temos na lei de 2009 e no Fortaleza 2040, que é mais macro, e o que realmente a cidade quer para os próximos dez anos vão estar nesse (novo) documento. Este pode conter coisas que podem ser divergentes do Fortaleza 2040 porque a cidade de hoje, de 2023, já é diferente da de 2016", explicou.

O que vai valer para a próxima década, completa a secretária, é o que vai ser entregue ao fim do processo de construção do novo Plano. "Essas incompatibilidades serão resolvidas nesse documento. (Mesmo assim) o Fortaleza 2040 não estará errado porque, no plano urbanístico, não existe o certo e o errado, existe o que estava posto e proposto naquela data", conclui.

A titular da COPIFor defende, ainda, que a gestão tem o maior parque de reforma de lagoas, como os espaços hídricos citados acima. Além disso, os recursos arrecadados com as operações urbanas consorciadas e outorgas são integralmente revertidos, também, na diminuição da desigualdade social, com enfoque nas regiões com menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). 

“São usados para a construção de areninhas – que é um dos projetos que mais têm impacto social em Fortaleza –, para a regularização fundiária, para habitação social”, destaca.

Habitação popular

Considerada a principal conquista do Plano de 2009, a criação e delimitação das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) possibilitou conquistas trabalhadas há muito pelas comunidades locais. 

Nas Zeis que a Prefeitura colocou como prioridade, foram criados os conselhos gestores e a elaboração dos Planos Integrados de Regularização Fundiária (PIRFs), o que evitou remoções e garantiu o direito à moradia digna. Contudo, essas mudanças só chegaram a dez das 45 zonas do tipo, como aponta Rogério Costa, representante da Zeis Bom Jardim no Núcleo Gestor. Outros dois PIRFs estão em elaboração no momento.

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Nas demais, os planos são executados de maneira tímida, atrasando a formação de bairros estruturados e dificultando a permanência dos moradores. “Então todo o potencial que as Zeis têm de garantir moradias dignas ainda não foi plenamente colocado em prática, mesmo já estando no período de revisão do novo Plano Diretor”, avalia Costa.

De acordo com o documento de 2009, as Zeis seriam beneficiadas com instrumentos como a concessão de uso especial para fins de moradia; o usucapião especial de imóvel urbano; a concessão de direito real de uso; a autorização de uso; a cessão de posse; o plano integrado de regularização fundiária; a assistência técnica e jurídica gratuita; o direito de superfície; e o direito de preempção. 

Mas além de algumas regiões ainda não terem acesso a esses benefícios, todos os prazos colocados no Plano de 2009 foram descumpridos, diz o ativista. Até hoje, por exemplo, não existe um Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, que faria o monitoramento da execução das diretrizes apontadas em 2009. 

Por todos esses fatores, Rogério Costa considera a peça daquele ano obsoleta e aponta a necessidade de debater, de forma mais detalhada e objetiva, um cronograma de implementação do novo plano. Isso ainda deve ser feito em consonância com mecanismos adequados de acompanhamento popular e controle.

O ativista exemplifica: “A gente perdeu, durante esses mais de 10 anos, terrenos que poderiam ter sido utilizados para moradia popular e não foram. Pelo contrário: os projetos do Minha Casa, Minha Vida (MCMV) optaram por outros terrenos mais periféricos e distantes das centralidades da cidade visando obter mais lucro pelas construtoras que realizaram os projetos habitacionais populares do MCMV neste último período".

A crítica de Costa é embasada nas definições de cada zona do tipo. As Zeis Tipo 1 são aquelas de assentamentos precários e ocupações. As de Tipo 2 são os conjuntos habitacionais com pendências e as de Tipo 3 são os vazios urbanos.

Há áreas na cidade que devem receber uma requalificação urbana e outras que devem ser menos adensadas, onde não se deve induzir a construção nesses espaços para não sobrecarregar a estrutura urbana, seja ela robusta ou insuficiente. 

Camila explica que o Plano deve ser executado no sentido de procurar espaços próximos aos centros que tenham infraestrutura e que comportem um adensamento. Mas isso tem sido flexibilizado nos últimos anos. 

“Ali na divisa com o Eusébio, em 2006, quando foi feito o diagnóstico, era uma área que não tinha nada lá (de infraestrutura), e dizia-se que era pra ser uma zona de ocupação restrita. Ou seja, deveria ser pouco adensada. No entanto, de lá pra cá muita coisa mudou, né? Não foi isso que foi incorporado (ao Plano)”, diz.

Manuela Nogueira defende, contudo, que a Prefeitura executa ações no sentido de promover as melhorias demandadas, mesmo sem um novo Plano Diretor.

“O prefeito lançou o maior programa de regularização fundiária da história de Fortaleza, e o objetivo até o final da gestão é entregar mais de 30 mil unidades regularizadas. Tem a defasagem de 2019 para cá, mas independe de a revisão estar concluída ou não, muitas ações já estão em execução para que a cidade não fique esperando a revisão do Plano Diretor para avançar”, apontou.

Caminhos até uma nova carta urbanística

Com os fóruns populares iniciados, revisão do Plano Diretor vai se encaminhando. Esta etapa vai funcionar em três rodadas, sendo a primeira de divulgação sobre a peça, a segunda de apresentação de demandas e a terceira de proposições. 

Nesta última fase, as sugestões apresentadas pela população serão sistematizadas em uma minuta do projeto de lei do Plano. Esse documento vai ser analisado na Conferência da Cidade e depois encaminhado ao prefeito Sarto. 

Em seguida, vai para a Câmara Municipal, onde passará pelas comissões até a votação final em plenário. Recentemente, a Casa elegeu um novo colegiado para especial sobre projetos que alteram a carta urbanística, presidido por Paulo Martins (PDT).

Compõem as demais cadeiras PPCell (PSD), que é o vice-presidente, e Professor Enilson (Cidadania), Adriana Nossa Cara (PSOL), Marcelo Lemos (União Brasil), Márcio Martins (PROS), Lúcio Bruno (PDT) e Emanuel Acrízio (Progressistas).

*Matéria atualizada às 18h46 de 22 de fevereiro para incluir resposta da Prefeitura de Fortaleza