Reforma Tributária: o FNDR atende às necessidades?

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 45-A, de 2019, que dispõe sobre a Reforma Tributária, acrescenta o Art. 159-A à Constituição Federal para instituir o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Este Fundo tem como diretriz diminuir as desigualdades regionais e sociais no Brasil. Vejamos o texto e analisemos.

“Art. 159-A. É instituído o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, nos termos do art. 3º, III, mediante a entrega de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal para:
I – realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura;
II – fomento a atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, incluindo a concessão de subvenções econômicas e financeiras; e
III – promoção de ações com vistas ao desenvolvimento científico e tecnológico e à inovação.
§ 1º Os recursos de que trata o caput serão entregues aos Estados e ao Distrito Federal segundo critérios definidos em lei complementar, vedada a retenção ou qualquer restrição a seu recebimento.
§ 2º Na aplicação dos recursos de que trata o caput, os Estados e o Distrito Federal priorizarão projetos que prevejam ações de preservação do meio ambiente.
§ 3° Observado o disposto neste artigo, caberá aos Estados e ao Distrito Federal a decisão quanto à aplicação dos recursos de que trata o caput.”

A questão a ser analisada é: qual será o montante de recursos que a União irá destinar ao FNDR e como será feita a sua distribuição, haja vista que os estados do Norte e Nordeste são os mais carentes desses recursos?

A PEC 45-A/2019 trata da Reforma Tributária de forma conjuntural, simplificando a cobrança dos tributos, mas sem alterar a regressividade da atual tributação e a competência de tributar. Hoje, de todos os tributos arrecadados no país, 67,58% são de competência da União, 25,48% dos estados e 6,94% dos municípios. Após as transferências constitucionais através do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), ficam 57% dos tributos arrecadados no caixa da União, 30% com os estados e 13% e com os municípios.

Como propostas para aumentar a progressividade da Carga Tributária Brasileira, e fazer a justiça fiscal, possibilitando uma efetiva redistribuição de renda e riqueza no país, destacamos: a regulamentação do Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF); a revogação do benefício fiscal Juros Sobre o Capital Próprio (JSCP) e a Correção da Tabela do Imposto de Renda de Pessoa Física. Com isso seria feito a transferência de maior tributação de bens e serviços para o patrimônio e renda.

A reforma tributária deve ser estrutural e progressiva, mantendo a carga tributária. Estrutural no sentido de tributar mais o patrimônio e a renda e menos os bens e serviços, como ocorre nos países que fazem parte da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Com isso, a tributação se torna justa e progressiva porque leva em consideração a capacidade contributiva dos contribuintes.

Como proposta de alteração do Pacto Federativo, entendemos que deva ser criado o Fundo de Participação Social (FPS). Atualmente, as principais transferências fiscais da União para estados, Distrito Federal e municípios são o Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).  Conforme determina o Artigo 159 da Constituição Federal:

“Art.159. – A União entregará:
I. do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 50% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) ...” (BRASIL, 1998)

Entretanto, no que diz respeito ao Orçamento da Seguridade Social (Arts. 194 e 195 da Constituição Federal), à arrecadação das contribuições sociais, especificamente as receitas sobre o faturamento, o lucro, os concursos de prognósticos e a importação de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar, não existe fundo de participação, determinado pela Constituição Federal, para que a União repasse aos estados, Distrito Federal e municípios percentual dos valores arrecadados dessas contribuições sociais. A União fica com 100% dessa receita arrecadada.

Portanto, sob este aspecto, a sociedade se prejudica. Estados, Distrito Federal e municípios ficam com suas receitas diminuídas. Com isso, as aplicações de recursos nas funções saúde, previdência e assistência social ficam reduzidas nesses entes federativos, prejudicando a população; o Orçamento da Seguridade Social, na maioria dos estados e municípios, é deficitário.

Nesse sentido, o repasse das contribuições sociais para esses entes federativos deverá ser feito através de Emenda à Constituição Federal, estabelecendo o Fundo de Participação Social (FPS) para estados, Distrito Federal e municípios. Os recursos desse fundo deverão ser aplicados, exclusivamente, em despesas com saúde, previdência e assistência social.

Portanto, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) não irá resolver por completo as necessidades orçamentárias e financeiras de estados e municípios. Somente com a alteração do pacto federativo e a progressividade da tributação teremos um país mais justo com distribuição de renda e justiça social. 

Lúcio Maia é pesquisador sênior do Observatório de Finanças Públicas do Ceará (Ofice), centro de pesquisas da Fundação Sintaf