O que muda nos incentivos fiscais do Ceará com a reforma tributária?
Diversos fatores influenciam a escolha de uma empresa na hora de decidir onde investir, como qualificação da mão de obra, infraestrutura logística e mercado consumidor. Mas um dos principais é a oferta de incentivos fiscais, que deve passar por transformações com a Reforma Tributária.
A política de benefícios fiscais, embora represente abrir mão de uma parcela da receita tributária, gera empregos e renda com a operação das empresas.
No Ceará, essa estratégia cresceu mais de cinco vezes em 10 anos. Segundo o Observatório de Finanças Públicas do Ceará (Ofice), centro de estudos do Sindicato dos Fazendários do Estado (Sintaf-CE), as renúncias fiscais do governo estadual passaram de R$ 1 bilhão em 2016 para R$ 5,5 bilhões projetados em 2026.
Por outro lado, o retorno chega à população em outras formas. Segundo levantamento da Agência de Desenvolvimento do Estado do Ceará (Adece), para cada R$ 1 subsidiado pelo Fundo de Desenvolvimento Industrial (FDI), há retorno de R$ 3 na arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)e R$ 10 no Produto Interno Bruto (PIB).
A concessão de benefícios fiscais tende a ser reduzida nos próximos anos, a partir das mudanças impostas pelas novas regras tributárias. Isso deve acabar com a "guerra fiscal", como é chamada a disputa entre estados por empresas através de incentivos.
Esta é a segunda parte de reportagem especial do Diário do Nordeste que mapeia o papel social dos impostos no Ceará, mostrando como a arrecadação financia ou deixa de financiar serviços essenciais para a população.
A primeira parte da série abordou o impacto do endividamento tributário de grandes empresas e o que acontece quando elas não honram suas dívidas. Agora, o foco se volta para o outro lado: o que acontece quando é o próprio Estado que abre mão dessa arrecadação em troca de contrapartidas socioeconômicas.
Fim da concessão unilateral de incentivos fiscais
Com a extinção do ICMS, a concessão de benefícios fiscais sai da competência constitucional dos estados. O novo imposto, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), será nacional e terá a competência compartilhada entre estados e municípios.
Ou seja, o Ceará perde a competência para criar leis que concendem incentivos e benefícios fiscais, aponta Wildys Oliveira, economista e membro do Conselho Curador da Fundação Sintaf. Os projetos estaduais devem ser incentivados a partir de programas federais.
"Criou-se o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que visa reduzir as desigualdades regionais e sociais mediante repasse de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal, segundo critérios definidos em lei", explica.
Os recursos do fundo começam em R$ 8 bilhões em 2029 e vão progredindo até chega a R$ 60 bilhões a partir de 2043. Devem ser financiados projetos de infraestrutura, atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, além de ações de desenvolvimento científico e inovação.
Os benefícios criados unilateralmente pelos estados também serão suprimidos de forma gradativa, explica Jacqueline Mayer, doutora em direito tributário pelo Universidade de São Paulo (USP). Entre 2025 e 2028, os incentivos ainda serão mantidos. A partir de 2029, os benefícios sofrerão redução gradual, com extinção total prevista para 31 de dezembro de 2032.
A mudança tende a tirar o lugar de destaque que a tributação tem nas decisões de investimentos no Brasil. "O que se espera é que a tributação seja neutra, que não interfira nas decisões dos empresários. No entanto, ela acaba interferindo", comenta.
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Estados podem aumentar arrecadação e explorar vocações regionais
O reflexo da mudança ainda é incerto, mas deve permitir que os estados aumentem a arrecadação e concentrem os recursos do fundo para explorar vocações regionais e gerar emprego e renda.
"Os incentivos do ICMS costumam gerar benefícios para indústria e centros de distribuição enquanto os do fundo podem incentivar a atividade de serviços, infraestrutura e inovação. No caso dos estados mais pobres, o montante dos recursos do FNDR deve ser maior que o correspondente à desoneração do ICMS", aponta Wildys Oliveira.
O governador Elmano de Freitas (PT) afirmou, em março, que a indústria deve ser o setor prioritário na política de incentivo fiscal do Ceará após a reforma tributária. A medida seria necessária para compensar desvantagens logísticas e a distância de parte do mercado consumidor.
A gestão deve mudar as políticas de incentivo ao desenvolvimento econômico no Ceará, projeta Alejandro Leitão, membro do Associação dos Auditores Fiscais da Administração Fazendária do Estado do Ceará (Auditece).
"Agora entra a lógica de atração por infraestrutura, logística e eficiência. Em outras palavras, sai de cena o estado indutor via renúncia fiscal e entra o estado competitivo por eficiência econômica", aponta,
O Estado deve se focar na captação de recursos do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR), da qualidade dos projetos apresentados e da sua governança institucional, defende Alejandro
"O foco deixa de ser atrair empresas a qualquer custo e passa a ser promover crescimento sustentável, com impacto efetivo em renda, emprego e produtividade", aponta.
Como equilibrar incentivos fiscais e receita pública
Um dos principais desafios da política fiscal conciliar os incentivos com as contas públicas para gerar desenvolvimento sustentável sem aprofundar as desigualdades regionais.
As medidas de isenção ou diferimento (possibilidade de postergar o pagamento) de impostos às empresas correspondem à principal causa de perda de receita do Estado.
Há também isenções do Imposto de Proprietário de Veículos Automotores, que somam R$ 142 milhões, e do Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação, que chegam a R$ 17 milhões. Os dados são da Secretaria da Fazenda do Ceará (Sefaz-CE).
O estudo do Ofice observa que o crescimento das renúncias fiscais ocorre em um contexto de defasagem na arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) no Estado.
O levantamento aponta que a arrecadação fiscal ficou abaixo do potencial, em razão de uma diferença entre o preço de venda fiscal e o contábil e que a atualização desses valores seria um passo recomendado antes da concessão de novos benefícios.
A cifra que não será arrecadada, de R$ 5,5 bilhões, representa 11% da receita total prevista para 2026, de R$ 48 bilhões. A projeção para 2027 é de R$ 5,75 bilhões em renúncia fiscal, crescimento de cerca de 5% em relação ao ano anterior.
O movimento traz desafios ao orçamento público, aponta Manuel Salgueiro, coordenador do Observatório de Finanças e Orçamento Público (Obfio) da Universidade Estadual do Ceará (Uece).
A abdicação da receita para atrair investimentos, entretanto, prevê reflexos positivos na geração de empregos e renda das regiões onde os negócios se instalam.
"O Ceará é um estado que historicamente utilizou incentivos fiscais para atrair indústrias que possivelmente não se instalariam espontaneamente", lembra Manuel Salgueiro.
Incentivos à indústria geraram saldo positivo de R$ 46 bilhões
Na atividade industrial cearense, os incentivos fiscais resultaram em saldo positivo de R$ 46,61 bilhões em quase 20 anos. É o que aponta estudo contratado pela Agência de Desenvolvimento do Estado do Ceará (Adece) e antecipado ao Diário do Nordeste.
O levantamento analisou a ação do Fundo de Desenvolvimento Industrial (FDI) de 2005 a 2024 e identificou que a renúncia de R$ 20,19 bilhões em ICMS contribuiu para uma arrecadação de R$ 68,52 bilhões.
A pesquisa foi executada pelo Instituto Áquila e utilizou metodologia baseada em cenários contrafactuais (Controle Sintético Generalizado), para estimar o que teria ocorrido nos municípios sem a política de incentivos.
Para cada R$ 1 subsidiado no FDI, há retorno de R$ 3 na arrecadação do ICMS e R$ 10 no Produto Interno Bruto (PIB), segundo o levantamento.
As indústrias beneficiadas geram 127 mil empregos diretos e são responsáveis por, em média, 20,8% do total de vínculos formais nos municípios beneficiados, ainda segundo o levantamento.
Danilo Serpa, presidente da Adece, aponta que os incentivos podem ser instrumentos para aumentar o desenvolvimento e o aumento da arrecadação a longo prazo.
"Podemos afirmar que não é possível perder o que não se tinha. A receita só vai existir se a empresa já estiver instalada. Logo, o incentivo fiscal por meio do FDI vai ser concedido somente se a empresa investir no estado", aponta.
O que fazem as empresas incentivadas no Ceará?
Entre as grandes indústrias que se utilizam do diferimento tarifário, estão a siderúrgica ArcelorMittal, a fabricante de alimentos M. Dias Branco e a calçadista Grendene.
Outra beneficiada é a Comexport, responsável pelo recém-instalado Polo Automotivo de Horizonte, que teve investimento inicial de R$ 400 milhões.
A política de atração tem como foco cadeias produtivas intensivas, como calçados, têxtil e alimentos.
Além disso, há estímulo à geração de energia, por meio do Programa de Incentivos da Cadeia Produtiva Geradora de Energias Renováveis (PIER).
Veja as principais áreas incentivadas pelo FDI:
- Fabricação de calçados e componentes: 41 empresas
- Comércio atacadista (de diversos segmentos): 38 empresas
- Produção de alimentos e rações: 36 empresas
- Metalurgia, siderurgia e produtos de metal: 27 empresas
- Têxtil e confecção de vestuário: 26 empresas
- Móveis e colchões: 15 empresas
Para ser contemplada, a empresa precisa apresentar projeto econômico-financeiro e passar por análise da comissão técnica do Conselho de Desenvolvimento Econômico do Ceará (Condec), que aprova e firma o termo de acordo.
CUSTO-BENEFÍCIO DOS INCENTIVOS FEDERAIS É FOCALIZADO EM POUCAS CIDADES
A negociação de isenções tributárias também é uma prática da gestão federal. Mas os benefícios têm eficiência concentrada apenas em poucos municípios, alerta o levantamento do Ofice sobre o Simples Nacional.
Fortaleza, Eusébio, Maracanaú, Juazeiro do Norte e Sobral apresentam ganhos sociais, enquanto a maioria das localidades não converte incentivos fiscais em oportunidades formais de trabalho.
"Essa assimetria evidencia que os gastos tributários tendem a reforçar desigualdades regionais já existentes, beneficiando regiões com maior estrutura produtiva e capacidade de atração de investimentos", aponta o levantamento.
Sem tamanha renúncia tributária, o orçamento da seguridade social seria reforçado e financiaria investimentos necessários nas pequenas cidades, aponta Lucio Maia, pesquisador sênior do observatório.
"Os benefícios fiscais atendem, na maioria das vezes, grandes grupos empresariais. E, na maioria dos locais do Ceará, os incentivos federais não estão se convertendo em um bom custo-benefício", avalia.
O especialista ressalta que a gestão cearense não segue um padrão detalhado de divulgação de dados, que permitam uma análise do Ofice sobre o custo-benefício dos incentivos locais. É esperado, segundo o especialista, que a execução das renúncias e seus reflexos sejam monitorados pelos poderes.
"O legislativo deve acompanhar, de acordo com a legislação fiscal, os relatórios da gestão fiscal. Se não tiver essa análise detalhada para fazer as correções necessárias no decorrer da execução orçamentária, fica um pouco sem sentido", aponta.